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14 de setembro de 2021

TNU – Tema 283 – Tribunal uniformiza entendimento e define os efeitos da coisa julgada administrativa

A coisa julgada administrativa não exclui a apreciação da matéria controvertida pelo Poder Judiciário e não é oponível à revisão de ato administrativo para adequação aos requisitos previstos na lei previdenciária, enquanto não transcorrido o prazo decadencial

Na sessão de julgamento do dia 26 de agosto de 2021, a Turma Nacional de Uniformização (TNU), por unanimidade, deu provimento ao pedido de uniformização apresentado pelo INSS, julgando o representativo da controvérsia firmado no Tema 283, para estabelecer os efeitos da coisa julgada administrativa.

A questão submetida a julgamento foi fixada na seguinte linha: “Saber se a coisa julgada administrativa é oponível na hipótese de revisão de ato administrativo versando sobre matéria previdenciária, considerando que os requisitos para concessão de benefício previdenciário são previstos em lei”.

O INSS apresentou pedido de uniformização em razão do acórdão proferido pela 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária de Santa Catarina/4ª Região que determinou o restabelecimento da aposentadoria por tempo de contribuição em favor de uma segurada, desde a data do cancelamento administrativo, concluindo haver “coisa julgada administrativa” por ter a autarquia previdenciária, em requerimento administrativo processado anteriormente, reconhecido o direito ao referido benefício e, depois, em processo administrativo subsequente, ter promovido a sua revisão.

Em seu recurso à TNU, o INSS sustentou que “ao processar o pedido de revisão administrativa do benefício efetuado pelo autor, constatou flagrantes ilegalidades/irregularidades na concessão do mesmo benefício, em especial no que toca à documentação apresentada pela parte autora. Assim, utilizando-se do seu poder-dever de autotutela, o qual lhe impõe a revisão de ofício dos atos eivados de ilegalidade, tomou providências para a apuração das irregularidades, antes de expirado o prazo de dez anos”.

No voto da Juíza Relatora, Dra. Susana Sbrogio Galia, assim foi fundamentada a decisão:

No mérito, manejam-se duas premissas argumentativas para elucidação da questão.

A primeira premissa enfatiza a opção constitucional pela adoção do modelo anglo-saxão de unidade jurisdicional. Este modelo difere do modelo francês de jurisdição administrativa, que é dual e paralelo à atuação do Poder Judiciário (Vide: Bacellar Filho, R. F. (1998). Breves reflexões sobre a jurisdição administrativa : uma perspectiva de direito comparado. Revista De Direito Administrativo, 211, 65-77. https://doi.org/10.12660/rda.v211.1998.47127).

Esta constatação nos leva à segunda premissa, que remete ao princípio da inafastabilidade da jurisdição. E as duas premissas encontram-se ancoradas no inciso XXXV do art. 5º. da Constituição Federal, conferindo ao Poder Judiciário, em última instância, a prerrogativa de prestar a jurisdição.

Em que pese aparentemente a invocação da figura da “coisa julgada administrativa” simule contribuir para a manutenção de benefícios previdenciários, cuida-se de exegese que culmina por comprometer o direito fundamental à ação e, assim, à possibilidade de se deduzir pretensão em juízo e receber uma resposta equitativa. Portanto, a conotação atribuída pela decisão recorrida à ali nominada “coisa julgada administrativa” possui efeitos paradoxais, de modo que, se neste caso operou em benefício da parte autora, acaso chancelada, poderá ser replicada de forma prejudicial ao segurado. Não por outro motivo reforçam este entendimento as bem lançadas ponderações do IBDP.

Tal importa em que, embora a doutrina pátria chame a atenção para o aspecto da assim denominada “coisa julgada administrativa”, esta construção doutrinária não tenha o mesmo significado e os mesmos efeitos da coisa julgada judicial. Outro ponto apropriadamente ressaltado pelo IBDP.

Enquanto na jurisdição judicial – para distinguir da jurisdição administrativa – se tem por definida a coisa julgada material como “ a decisão judicial de que já não caiba recurso” (art. 6°, § 3°, da Lei de Introdução das Normas Gerais do Direito Brasileiro – LINDB), concebendo-se uma preclusão formal decorrente da impossibilidade de utilização de instrumentos de revisão da decisão judicial em um mesmo processo, e igualmente abrangendo a preclusão material advinda da força que torna imutável a decisão transitada em julgado; no âmbito administrativo torna-se viável apenas perquirir acerca de uma preclusão formal para a administração decidir em um mesmo procedimento administrativo.

Contudo, isso não afasta a possibilidade – e o dever – de a administração rever, antes de transcorrido o prazo legalmente estabelecido para tanto, atos emanados em desconformidade com a lei a que a atividade administrativa se encontra vinculada. Tampouco, impede que o Poder Judiciário revise, em confronto com os requisitos previstos em lei, as condições em que emitido o ato administrativo.

(…)

Portanto, o ato administrativo em desconformidade com a lei apenas encontrará, perante o Poder Judiciário, óbice à revisão em face de eventual decurso de prazo decadencial. Isso com fundamento nos seguintes princípios: a) Oficialidade: prerrogativa da Administração Pública para instaurar, fazer instrução, impulsionar e revisar de ofício o processo administrativo; e b) verdade material ou primazia da realidade: a administração deve tomar decisões com base nos fatos tais como se apresentam na realidade, não se limitando à conveniência dos interesses ou à versão oferecida pelos sujeitos, o que implica o direito e o dever de trazer ao procedimento administrativo todos os dados, informações, documentos a respeito da matéria ali analisada; e c) indisponibilidade do interesse público: em prol do interesse público – irrenunciável pela autoridade administrativa – à administração não é permitido renunciar às atribuições e cumprimento dos requisitos fixados em lei.

(…)

No que concerne às hipóteses de revisão do ato administrativo, reproduz-se o teor da Súmula 473 do Eg. Supremo Tribunal Federal (STF): “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

A seu turno, o Eg. STJ possui jurisprudência pacífica no sentido de que a decisão administrativa é passível de apreciação pelo Poder Judiciário, em decorrência do princípio da inafastabilidade e unidade de jurisdição (artigo 5°, XXXV, da Constituição Federal), não se aplicando no direito administrativo o instituto da coisa julgada material.

(…)

Feitas as ponderações pertinentes, cumpre ser firmado o entendimento de que a coisa julgada administrativa não exclui a matéria controvertida da apreciação do Poder Judiciário e não é oponível à revisão de ato administrativo para adequação aos requisitos previstos na lei previdenciária, enquanto não transcorrido o prazo decadencial.

Por unanimidade, a Turma Nacional de Uniformização (TNU) deu provimento ao Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei, processado como representativo de controvérsia – Tema 283 -, fixando a seguinte tese: “a coisa julgada administrativa não exclui a apreciação da matéria controvertida pelo Poder Judiciário e não é oponível à revisão de ato administrativo para adequação aos requisitos previstos na lei previdenciária, enquanto não transcorrido o prazo decadencial”.

Para maiores informações, segue o link de acesso ao tema objeto de julgamento: https://www.cjf.jus.br/cjf/corregedoria-da-justica-federal/turma-nacional-de-uniformizacao/temas-representativos/tema-283

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